推进湖北预拌混凝土行业绿色生产及企业转型升级、规范行业行为
——《湖北省预拌混凝土管理暂行办法》解读
为推进全省预拌混凝土行业的绿色发展，切实解决存在的问题，确保混凝土工程质量安全，由湖北省散装水泥办公室（以下简称：省办）组织起草的《湖北省预拌混凝土管理暂行办法》（以下简称《办法》）已由湖北省住房和城乡建设厅于2018年9月12日正式发布实施。该《办法》的起草及公布，紧扣习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，围绕“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，遵循行业发展规律，呼应行业期盼，《办法》的实施将会给今后预拌混凝土行业的发展产生积极和深刻的影响。
一、紧扣新形势，掌握新业态，解决真问题
湖北省（以下简称：我省）预拌混凝土企业工厂化新业态起源于上世纪90年代末。当时，只有重大建设工程才集中使用预拌混凝土，预拌混凝土的搅拌站也只有23家，都集中在武汉市。随着我国工程建设的快速发展，特别是在2005年，国务院（国办发[2005]33号）《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》及建设部（第143号令）《民用建筑节能管理规定》对全国民用建筑节能管理提出了明确要求。为此，我省相继出台了《湖北省建设厅、公安厅、交通厅、商务厅关于进一步做好在城市城区禁止现场搅拌混凝土工作的通知》和湖北省人民政府令第281号《湖北省建筑节能管理办法》。明确规定：“在全省县级市以上的市州城区和各县的县城城区内，分步实施禁止现场搅拌混凝土作业的规定：武汉市城区禁止现场搅拌混凝土。其他省辖市(州)、直管市自2005年12月31日起，禁止现场搅拌混凝土。县级市城区及县城城区自2008年12月31日起，禁止现场搅拌混凝土。”这一规定促进了我省预拌混凝土企业的蓬勃发展。我省预拌混凝土企业发展状况：从2005年仅有23家（都分布在武汉市）至2007年发展到了93家，分布在部分地级市；从2008年至2012年发展到275家，分布在各地市（州）及部分县市；从2013年至2017年快速发展到610多家，遍布全省各地市（州）、县市（区）及部分乡镇（神农架林区除外）。我省预拌混凝土的发展，是建筑领域依靠自主创新，推进专业化绿色生产和绿色施工的重要举措，对提高建筑工程质量、推广散装水泥应用、降低原材料损耗、加快施工速度、提高生产效率和改善施工环境等起到了积极促进作用，改变了施工现场搅拌脏、乱、差及污染环境的问题，使施工现场的落后粗放型作业方式向集约型专业化和现代化方式转变，使散装水泥应用得到快速发展。
但是，随着预拌混凝土的快速发展，加之企业投资多元化，行业专业技术管理人才的缺乏，造成了企业良莠不齐。从2017年5月24日晚，湖北电视台《党风政风前哨》栏目以《黑混凝土企业何以能混迹建筑市场》为题，曝光麻城市承瑞科技有限公司无资质及挂靠企业非法生产经营混凝土的事件，以及全省预拌混凝土生产使用质量专项治理督查情况通报来看。目前，全省预拌混凝土存在的主要问题：一是主管部门职责分工不清晰；二是企业无资质生产销售及以其他企业名义生产销售预拌混凝土；三是预拌混凝土生产和使用的质量安全控制把关不严，以及供方与需方对预拌混凝土质量安全的责任界限不清；四是部分预拌混凝土企业绿色生产不达标；五是预拌混凝土市场行为竞争不规范。综上所述，要面对必须回答的问题。一是如何确保混凝土生产和使用的质量安全？二是如何加快推进预拌企业绿色生产？三是如何确保预拌混凝土市场行为规范及参建各方履行主体职责？
为进一步落实省纪律检查委员会（鄂纪风［2017］14号）函的要求，建立全省预拌混凝土管理长效机制，加强预拌混凝土的监督管理，规范预拌混凝土市场行为，确保混凝土工程质量安全，推进我省预拌混凝土企业绿色生产、转型升级以及可持续发展，经省住建厅决定由省办组织起草了本《办法》。
二、充分调研行业现状，组织各方面专家审慎起草论证
省办组织了我省预拌混凝土骨干企业、施工企业、质量检测本行业专家和大学教授、法律顾问22名，成立了《办法》调研和起草小组，经过多次的调研，先后梳理了我省预拌混凝土生产、使用等突出问题，起草完成了《办法》初稿。该《办法》在起草过程中，贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，以及相关的法律、法规及技术标准，充分结合我省预拌混凝土的实际情况，坚持问题和绿色发展导向；《办法》初稿起草完成后，组织召开了多次《办法》讨论修改专题会议，多次征求各地主管部门、中央在省企业、省内企业、省有关主管部门的修改意见，经多次反复修改完善后，形成了《办法》（送审稿）。依据《湖北省住房和城乡建设厅规范性文件制定和备案审查工作规程》（鄂建[2010]102号），对《办法》的合法性、公平性及廉洁性等进行了审慎的评估。
三、《办法》的起草依据
本《办法》起草主要依据现有的相关法律法规及标准，它在总结了行业发展过程中合理的经验和规律的基础上，并以《建筑法》法律体系为依托，将散见于行业内的各类标准归纳为《办法》的具体规定。其主要法律、法规、标准依据为：
（一）相关法律。《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国反垄断法》等。
（二）相关规章。《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《建筑业企业资质标准》、《预拌混凝土绿色生产评价标识管理办法（试行）》、《湖北省建筑市场管理条例》、《湖北省民用建筑节能条例》等。
（三）相关标准。《预拌混凝土》（GB/T 14902）、《质量管理体系要求》（GB/T 19001）、《建筑施工机械与设备混凝土搅拌站（楼）》（GB/T 10171）、《混凝土搅拌机》（GB/T 9142）、《混凝土强度检验评定标准》（GB/T 50107）、《混凝土质量控制标准》（GB50164）、《混凝土结构工程施工质量验收规范》（GB50204）、《普通混凝土配合比设计规程》（JGJ55）、《混凝土搅拌运输车》（JG/T 5094）、《预拌混凝土绿色生产及管理技术规程》（JGJ/T 328）等。
四、《办法》的主要内容
《办法》全文共七章四十三条，分为总则、企业资质管理、质量安全管理（分三节）、绿色生产管理、市场行为管理、罚则及附则等内容。《办法》明确了我省预拌混凝土管理工作的适用范围、各责任主体的职责以及管理机制等。主要内容：
（一）总 则：概述了本《办法》的目的、适用范围和定义；明确了各级主管部门的监督职责范围，鼓励全省预拌混凝土企业建立并完善质量管理体系以及绿色生产的信息互联网络技术控制系统并接受行政主管部门的监督管理，鼓励并支持预拌混凝土行业协会推进行业诚信建设，促进企业绿色生产发展；
（二）企业资质管理：依据住建部《建筑业企业资质标准》的要求，提出了预拌混凝土企业资质证书以及取得资质的审批条件，对分站资质以及企业实验室的基本条件进行了规定，提出了预拌混凝土企业设立应符合当地绿色发展布局规划的要求；
（三）质量安全管理：依据《质量管理体系要求》（GB/T19001）及相关标准的要求，对预拌混凝土企业质量管理体系和安全管理体系进行了明确规定，对拌合物混凝土的生产、交货、使用和监理的职责进行了明确和定位，对预拌混凝土企业生产的原料进厂、储存、计量设备、生产设备、质量控制、出厂检验、运输管理等以及施工现场的交货检验、质量验收、旁站监理、强度评定提出了明确要求；
（四）绿色生产管理：依据《预拌混凝土绿色生产及管理技术规程》（JGJ／T 328）的要求,对预拌混凝土企业的绿色生产厂址选择、厂区规划、生产设备、封闭式厂房、信息化管理、绿色生产评价等都作了相关规定，鼓励并支持预拌混凝土企业进行技术创新，促进绿色建筑发展；
（五）市场行为管理：依据《湖北省建筑市场管理条例》的有关规定,对预拌混凝土活动的市场行为进行规范，对预防发生的市场行为问题进行了规定。如依法经营、执法检查、人员管理、合同文本，禁止行为、诚信建设等进行了规定；
（六）罚则：依据《建设工程质量管理条例》及《湖北省建筑市场管理条例》的有关规定，对生产企业违反相关法律法规的问责，对使用单位违反相关法律法规的问责，对监理单位违反相关法律法规的问责，对主管部门违反相关法律法规的问责，都进行了规定；
（七）附则：主要是对《办法》的补充说明，明确各地可制定相应管理文件，规定了发布之日起施行，统一了要求。
五、《办法》起草公布的局限及今后的工作方向
国家自2005年12月31日起禁止城区现场搅拌混凝土，由此带来的新兴预拌混凝土企业（行业）至今已有十多年的发展了，行业发展已成为建筑业等相关产业的重要环节和组成部分。从现有管理职责看，该行业的日常管理属国家商务部，混凝土企业的资质发放在国家住建部，该行业的职责范围又涉及规划、环保、工信、交通、公安等多部门，国家目前尚无统一的法律法规的管理规定。本《办法》的起草公布过程中，由于立法层级所限，针对解决实际问题却也感到法规依据不充分，管理口径不统一等问题。这也将是我们今后工作努力的方向即：力促省级条例或规章的公布，以进一步完善行业治理体系。