发展散装水泥是实现节能减排、绿色发展的重要组成部分，也是改善大气污染的直接抓手，对推动资源节约型、环境友好型社会建设及转变建材、建筑行业发展方式具有重要意义。为科学引导河北省“十三五”时期散装水泥行业发展，依据河北省和国家发展散装水泥的相关政策法规，顺应散装水泥发展的新环境和新常态，立足河北省实际，提出“十三五”散装水泥发展指导意见。
一、“十二五”时期河北省散装水泥发展回顾
“十二五”时期，河北省散装水泥行业在省委、省政府的正确领导下，在相关部门的大力支持配合下，全面贯彻落实国家和河北省有关发展散装水泥的政策法规和相关重大部署，充分利用深入推进节能减排的行业发展机遇，围绕散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆“三位一体”互促互动的发展思路，从使用环节入手，全面深入推动城镇“禁现”和农村“推散”工作，水泥散装率大幅提升，为推动河北省资源节约型、环境友好型社会建设做出了重要贡献。“十二五”时期河北省散装水泥工作发展成效主要体现在以下几个方面：
——水泥散装率、散装量明显提升，节能减排综合效益显著。全省散装水泥年供应量由“十一五”末（2010年）4596万吨增长到2015年的6181万吨，较“十一五”末净增1585万吨，同比增长34.49%；水泥散装率由“十一五”末的36.49%提高到2015年的68.12%，提高31.63个百分点，超出河北省“十二五”节能减排综合性实施方案目标18.13个百分点，超出河北省“十二五”散装水泥发展规划目标8.12个百分点。从横向比较来看，河北省水泥散装率从“十一五”末比全国水平低11.61个百分点大幅提升为超出全国水平近10个百分点，在全国排名由“十一五”末的全国中下水平跃升为全国第6位。据测算，“十二五”时期全省因推广使用散装水泥共计节约水泥包装袋70.26亿只，减少粉尘排放148万吨，减少二氧化碳排放1999万吨，减少二氧化硫排放63万吨，减少水泥损失1581万吨、节约能源折合标准煤528万吨。
——预拌混凝土产业进一步拓展，预拌砂浆产业发展初具规模。截至2015年底，预拌混凝土产量由“十一五”末的3296万立方米增加到5532万立方米，预拌砂浆生产能力由“十一五”末的400万吨增加到2270万吨，超出河北省“十二五”散装水泥发展规划目标1倍多，预拌砂浆已成为散装水泥发展的又一重要板块，河北省散装水泥真正形成了散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆“三位一体”协同发展的格局。
——设区市城区预拌砂浆应用初见成效，县域预拌混凝土推广应用在县城（市）城区全面铺开。一些设区市城区预拌砂浆推广应用取得积极进展，石家庄、邯郸等工作力度较大的设区市成为全省预拌砂浆推广应用的先行者与示范者。县域重点工程项目和新民居建设中已广泛使用预拌混凝土，县（市）城区大部分已实现混凝土“禁现”，且基本实现了对不同经济发展水平和交通水平的农村县城（市）城区的全覆盖。
——散装水泥第三方物流体系建设开始起步。为解决砂浆生产企业自备砂浆物流成本高、重复投资、闲置浪费等问题，河北省一些地区在砂浆现代化第三方物流体系建设方面进行了积极探索，初步形成了以砂浆企业、物流企业为主体组建现代化专业物流公司的投资运营模式。
——散装水泥发展的法制化建设取得重大突破。2014年1月1日，《河北省促进散装水泥发展条例》（以下简称《条例》）正式颁布实施。《条例》的颁布标志着河北省散装水泥发展步入了法制化轨道，为河北省散装水泥发展提供了有力的法制保障。以《条例》为基础，省、市层面又出台了一系列相关配套政策，初步建立了省、市两个层面的依法监管体系。
“十二五”时期，河北省散装水泥行业虽然有了新发展、新突破，但仍存在政策法规落实执行力度不够、预拌砂浆推广应用缓慢、散装水泥推广应用的城乡差距明显等问题，需要在“十三五”期间加以解决。
二、“十三五”时期河北省散装水泥发展面临的形势
（一）在我国经济发展新常态的大背景下河北省散装水泥发展也步入一个“新常态”
从全国情况来看，《国家环境保护“十三五”规划基本思路》中明确指出，在“十三五”经济增速换挡的大环境下，水泥产品产量预期在2015年至2020年左右出现峰值。根据“中国水泥网”的权威分析预测，我国年度水泥消费量已从1980年的7986万吨上升到2014年的24.8亿吨，在我国经济发展进入新常态的大背景下，按照人均水泥消费22吨左右将出现拐点的国际经验数据，我国水泥消费在达到25亿吨左右的峰值后会形成向下拐点，在“十三五”期间将进入一个徘徊波动期，在总量上很难有明显提升的空间。
从河北省情况来看，“十三五”时期是河北省建设经济强省、美丽河北的关键阶段和全面建成小康社会的决胜期，也是河北省重大战略机遇的叠加期，京津冀协同发展、冬奥会举办等直接拉动的交通等基础设施投资将对河北省水泥产业的发展产生一定的支撑效应。但与此同时，“十三五”时期河北省经济社会发展还将面临诸多矛盾与挑战，主要表现为在经济下行压力加大、房地产去库存的大背景下背负化解水泥等传统产业过剩产能的重压。综合分析判断，河北省的发展机遇对水泥消费虽有一定的支撑效应，但这一效应不足以抵消或逆转经济大环境下水泥消费疲软的总体态势，由此决定了“十三五”时期河北省散装水泥供应量很难有新的突破或提升，河北省散装水泥发展将步入一个规模扩张势能减弱、内涵发展效应增强的“新常态”。
（二）深入推进节能减排为河北省散装水泥发展提供了坚实持久的政策驱动力
从国家层面来看。《国家环境保护“十三五”规划基本思路》要求坚持不懈地开展大气污染综合防治，为此考虑在电力、钢铁、水泥等重点行业开展烟粉尘总量控制，实施基于新排放标准的行业治污减排管理，把问题突出、影响范围广的区域大点源烟粉尘排放量作为治污减排重点。《京津冀协同发展规划纲要》要求在交通、生态环保、产业三个重点领域率先突破，在生态环境保护方面打破行政区域限制，建立区域联防联控污染机制，加强环境污染治理，促进绿色循环低碳发展，并建立一体化的环境准入和退出机制。
从省级层面来看，《河北省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确提出“空气质量明显好转，污染严重的城市力争退出全国空气质量后10位”的生态文明建设目标，要求坚定不移地落实国家大气污染防治行动计划和河北省实施方案，强力推进大气污染防治，深化钢铁、水泥等重点行业大气污染治理，确保空气质量明显好转。《河北省大气污染深入治理三年(2015-2017)行动方案》也确定了全面推行清洁生产、落实重点行业达标排放限期治理、减少扬尘污染等10项重点工作，就优化能源结构、重点行业达标限期治理等提出了更为具体的治理措施，旨在经过三年的深入治理确保完成“大气十条”的目标任务，以实现主要大气污染物排放量的大幅下降和全省环境空气质量的总体改善。
总之，“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，面对目前仍然十分严峻的总体环境形势，节能减排作为经济社会发展的重要着力点在“十三五”时期将会继续全力推进，散装水泥发展将享有一个持续利好、支撑有力的政策环境。
（三）建筑产业现代化为散装水泥发展注入新的产业内容和强劲的发展动力
与传统建筑方式相比，以标准化部品、装配式施工为特点的建筑工业化不仅可以明显提升建筑质量、缩短施工周期，而且有显著的节能减排效应。目前，我国建筑产业现代化项目比例不到1%，远低于发达国家60%的平均水平，建筑产业现代化在我国还有很大的发展空间。
从政策导向来看，《关于转发发展改革委住房城乡建设部<绿色建筑行动方案>的通知》（国办发〔2013〕1号）中明确指出要“推动建筑工业化”，具体要求“推广适合工业化生产的预制装配式混凝土、钢结构等建筑体系，加快发展建设工程的预制和装配技术，提高建筑工业化技术集成水平”。从发展实践来看，近年来，安徽等地正在进行建筑产业现代化的试点示范并取得了预期成效，一些大型建筑产业化企业和大型房企也在积极介入这一新兴领域，以建筑工业化、绿色化为核心的建筑产业现代化不仅是大势所趋，且呈现进程明显加快、在区域层面全面展开推进的态势。
建筑产业现代化丰富了散装水泥的产业内容，延伸了散装水泥的产业链条，拓展了散装水泥的发展空间，为散装水泥发展提供了强劲的发展动力。
三、“十三五”河北省散装水泥发展的指导思想、主要目标和工作重点
(一)指导思想
以科学发展观和十八大精神为统领，以认识、适应、引领散装水泥发展新常态为主线，以市场化手段和政府积极引导有机结合的散装水泥管理模式为依托，以提高水泥散装率为中心，以城市砂浆“禁现”和农村散装水泥市场拓展为着力点，以依法行政、创新驱动、加强监管、提升服务为抓手，围绕散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆“三位一体”互促互动的发展思路，促进新技术、新产品的广泛应用和绿色建材发展，全面提升河北省散装水泥发展和应用的整体水平，为推动河北省的节能减排和生态文明建设做出更大贡献。
（二）主要目标
经过五年努力，到“十三五”期末，形成河北省散装水泥行业发展的新格局：
——水泥散装率迈上新台阶。水泥散装率由68.12 %提高到75%，年均增长1.2个百分点；
——水泥散装量形成新增长点。散装水泥供应量和预拌混凝土供应量增速不低于水泥消费量增速，预拌砂浆供应量跨越式增长，建筑工业化预制构件等新型建材成为散装水泥发展内涵的新亮点与重要拼图；
——城市“禁现”取得决定性成效。设区市城区预拌砂浆推广应用取得突破性进展，全面实现砂浆“禁现”；
——县域散装水泥推广应用取得重要进展。县（市）主城区、农村区域重点工程项目和新民居建设全面实现混凝土“禁现”，预拌砂浆推广应用明显加快。
（三）工作重点
围绕“十三五”时期河北省散装水泥发展的指导思想和主要目标，今后五年河北省散装水泥工作将主要围绕以下重点展开：
1.全面推进城市预拌砂浆应用，积极引导预拌砂浆产业有序、规范发展
全面推进城市砂浆“禁现”。认真贯彻落实《河北省促进散装水泥发展条例》中禁止在设区的市建成区内施工现场搅拌砂浆的要求，加快城市砂浆“禁现”的工作步伐，将城市砂浆“禁现”作为河北省散装水泥工作的重中之重。通过依法行政、行业引导、科技创新等手段逐步培育预拌砂浆市场，分步分期、循序渐进，最终实现在设区市全面推广应用预拌砂浆。
积极引导预拌砂浆产业发展。通过行业规划引导预拌砂浆产业项目合理布局，避免预拌砂浆行业的低水平重复建设和无序竞争，促进预拌砂浆行业在空间上与市场需求很好对接。运用备案管理、市场准入等措施规范行业发展，鼓励预拌砂浆行业内的兼并、重组、联合等，推动预拌砂浆企业的规模化、集团化、品牌化经营。
2.深入推进县域区域预拌混凝土推广，逐步引导预拌砂浆推广应用
不断拓展县域预拌混凝土推广应用。在继续推动县（市）城区、农村新民居建设、工矿企业建设及农田水利、道路桥梁等基础设施项目推广应用预拌混凝土的基础上，将基础设施和城镇化建设相对集中的乡镇、农民自建房作为预拌混凝土推广应用的新重点。根据各地不同条件，在县域分层次地推广应用预拌混凝土，逐年扩展“禁现”区域范围，将部分重点乡镇列入“禁现”区域，扩大预拌混凝土的覆盖范围，提升用散水平。
继续探索农村预拌混凝土推广应用模式。适应农村空间分散、使用零散、交通条件差、单个用户用量少等特点，发展适合农村预拌混凝土推广应用的使用和运输设施，因地制宜地探索创新农村多样化的使用方式，尤其要破除农民自建房预拌混凝土推广应用中的障碍性因素，形成适合农民自建房特点的有效使用模式。
逐步引导预拌砂浆在县域区域的推广使用。以县（市）城区和重大工程项目预拌砂浆推广应用为突破口，循序渐进地引导预拌砂浆的推广使用。
3.积极组织散装水泥科技成果的推广应用，不断推动散装水泥发展科技进步
鼓励支持预拌混凝土和预拌砂浆生产领域新技术、新工艺、新产品的研发，推动技术设备水平的提高和产品的升级换代。扶持引导预拌混凝土、拌砂浆应用领域的技术创新，解决关键性技术难题，做好物流和建筑施工的设施创新，通过机械化施工等技术创新推动预拌砂浆应用。大力支持水泥、预拌混凝土和预拌砂浆企业与互联网+等现代信息技术的融合，形成依托网络技术的营销、物流、技术咨询等新型运营模式。
4.大力扶持预拌砂浆物流企业发展，积极推动预拌砂浆现代化第三方物流体系建设
通过政策引导和工作推动，聚合各种服务要素，积极培育预拌砂浆物流配送市场，以砂浆企业或物流企业为主体组建专业化物流公司，形成高效有序的预拌砂浆物流体系，减少砂浆企业物流重复投资、降低砂浆企业物流成本、提高物流车辆及相关设备的使用效率。
四、“十三五”河北省散装水泥发展的保障措施
围绕“十三五”时期河北省散装水泥工作重点，综合运用行政、法律和经济手段，确保河北省散装水泥发展“十三五”时期主要目标的实现。
(一)完善政策法规，突出依法行政
充实和完善《条例》相关配套政策。在实践中进一步充实完善《河北省促进散装水泥发展条例》的相关配套政策，以破除《条例》在具体实施中的障碍性因素，确保《条例》在实际操作中执行到位，将《条例》精神真正落实到散装水泥工作的各个方面与环节，尤其在政策设计上要突出“禁现”行政处罚权力的实施措施和执行手段。
突出基于《条例》精神的依法行政。认真贯彻执行《条例》精神，将基于《条例》的依法行政作为散装水泥工作的基石。通过培训提高行政执法队伍依法行政的能力和水平，确立依法行政理念，建立依法行政考核制度，梳理规范全省散装水泥行政执法工作，加强依法行政工作指导和监督检查。依据《条例》严格执法，尤其要进一步加大建设工程禁止现场搅拌砂浆的执法力度。
(二)做好顶层设计，形成协调联动
做好散装水泥发展的顶层设计。将散装水泥工作纳入当地国民经济和社会发展、城镇化发展、美丽乡村建设、节能减排等规划，与国家宜居城市、绿色城市、环境保护模范城市等创建活动有机结合起来，要将“禁现”工作作为当地大气污染防治行动方案的重要组成部分，取得当地政府常态化的支持，依据《条例》在项目立项、用地、税收等方面制定相关扶持政策。
建立散装水泥发展的工作机制。在散装水泥发展的各个环节加强与住建、环保、公安交通、质检等相关部门的沟通协作，确立和完善健全共同协商、联合执法、合力推进的多部门协调联动工作机制，以大气污染防治行动为载体，助推、强化“禁现”工作的组织领导机制。依据《条例》精神发挥相关部门的职能优势，各负其责，齐抓共管，共同推进散装水泥行业发展。在区域协同发展方面，在《京津冀预拌砂浆协同发展共识》的基础上，进一步推动京津冀散装水泥协同发展的体制机制建设，做到信息共享、标准互认、备案互通、市场共建、监督联动和优势互补。
(三)强化基金征管，提升基金效能
强化专项基金征管。严格执行财政部门专项基金征管规定，加强专项基金征收，细化专项基金征收标准，提高专项基金征收率，简化和规范专项基金征收、返退程序，加强专项基金征收稽查与监督。
提升专项基金使用效能。重点支持预拌砂浆等新型绿色建材产业发展，扶持散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆新技术、新工艺、新产品的研发和标准体系建设，培育预拌混凝土、预拌砂浆第三方物流体系建设。通过专项基金投入，吸引带动社会资金进入散装水泥发展领域，形成政府引导、市场主导、社会资金为主体的散装水泥发展资金投入机制。
(四)确立宣传重心，注重宣传实效
确立散装水泥工作宣传重心。围绕节能环保宣传主题，宣传发展散装水泥对节能减排、保护环境、节约资源和提高建筑工程质量的重要意义及散装水泥相关法律法规和政策。聚焦城市推广应用预拌砂浆、农村推广应用预拌混凝土两大重点领域，将城市推广应用预拌砂浆与大气污染防治、农村推广应用预拌混凝土与美丽乡村建设联接起来。突出对《条例》基本精神和内容的宣传，将《条例》精神贯穿于散装水泥宣传工作中。
注重散装水泥工作宣传实效。针对不同的受众群体采取差异化的宣传方式，以更好地实现不同的宣传目的：对政府及相关部门要加强即时信息、专题报告报送工作，通过突出散装水泥发展的社会效益争取关注与支持；对公众要充分利用电视、报刊、互联网等多样化的大众宣传媒体，通过媒体的广泛传播，增强全社会对散装水泥的认知度；对建设、施工企业要多采用座谈、研讨、培训、展览、咨询等现场宣传方式，通过面对面交流争取企业的理解与配合。
(五)规范监督管理，强化行业服务
规范散装水泥发展监管。通过规划引领对散装水泥项目建设统筹安排、合理布局，做好散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆建设项目布点的规划审查与备案，避免盲目投资造成的资源浪费与恶性竞争。监督管理生产企业在生产环节遵循国家和地方相关技术、环保标准，指导散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆生产企业建立健全质量控制体系，确保产品符合相应的质量标准。会同住建、环保等有关部门强化“禁现”行政执法检查，完善行政执法程序，提升行政执法工作的法治化水平和执法效果。
强化散装水泥发展服务。加强与生产企业和使用单位的现场交流，及时听取企业意见，帮助企业解决在生产和使用中遇到的关键问题，并为企业提供规划引导、政策咨询、业务培训等多方面的服务。充分发挥行业协会的协调作用，做好行业自律，防止恶性竞争，推动行业健康有序发展。会同住建等相关职能部门推动行业标准化体系建设，并与京津冀协同发展市场共建机制下标准制定相衔接。加强散装水泥管理系统队伍建设，提高散装水泥发展服务水平，更好地履行散装水泥发展服务职责。